De svenska kommunerna i EU:s konstitutionella system

Research output: Book/ReportReport

Bibtex

@book{e33cb49335674c06ae8877039da7d4cb,
title = "De svenska kommunerna i EU:s konstitutionella system",
abstract = "Tidigare forskning har visat hur lokala och regionala organ i EU:s medlemsstatering{\aa}r i ett system f{\"o}r flerniv{\aa}styre (multi-level governance). Fr{\aa}gan f{\"o}r denh{\"a}r rapporten {\"a}r vilken st{\"a}llning de svenska kommunerna har i dennaflerniv{\aa}organisation. Inriktningen {\"a}r juridisk och syftar till att bidra till f{\"o}rst{\aa}elsenav kommunernas r{\"a}ttsliga roll i dagens statsskick.Att de svenska kommunerna p{\aa}verkas av EU-medlemskapet {\"a}r numerasj{\"a}lvklart. Denna p{\aa}verkan g{\aa}r ut{\"o}ver de fr{\aa}gor som – av naturliga sk{\"a}l – fr{\"a}mstuppm{\"a}rksammas, bland annat statligt st{\"o}d och offentlig upphandling. EU-r{\"a}ttenp{\aa}verkar kommunernas st{\"a}llning, organisation och uppgifter, kontrollen av demsamt deras p{\aa}verkansm{\"o}jligheter. Det sp{\"a}nningsf{\"o}rh{\aa}llande mellan sj{\"a}lvstyre ochstatlig styrning av kommunerna som redan finns i det svenska konstitutionellasystemet blir p{\aa} s{\aa} s{\"a}tt {\"a}n mer komplext n{\"a}r EU-dimensionen tillkommer.Till att b{\"o}rja med kan det dock konstateras att EU-r{\"a}tten inte p{\aa}verkarkommunernas grundl{\"a}ggande st{\"a}llning som sj{\"a}lvstyrande organ i det svenskastatsskicket. Den svenska grundlagsregleringen inneb{\"a}r att det inte {\"a}r m{\"o}jligt atttill EU {\"o}verl{\aa}ta beslutander{\"a}tt som r{\"o}r principerna f{\"o}r statsskicket. Dessa principer omfattar bland annat den kommunala sj{\"a}lvstyrelsen. P{\aa} EU-niv{\aa}n finns vidare ett grundl{\"a}ggande skydd f{\"o}r medlemsstaternas nationella identitet, ett begrepp som omfattar lokalt och regionalt sj{\"a}lvstyre. P{\aa} s{\aa} s{\"a}tt finns principiella gr{\"a}nser f{\"o}r EU:s inblandning i den lokala och regionala sj{\"a}lvstyrelsen. I praktiken har troligen EU:s institutioner dessutom varken m{\"o}jlighet eller intresse av att allm{\"a}nt l{\"a}gga sig i exempelvis kommunernas organisation. Indirekt kan kommunernas intressen vidare skyddas genom den svenska riksdagens subsidiaritetskontroll. N{\"a}r det g{\"a}ller kommunernas uppgifter och deras handlingsutrymmevisar rapporten, och h{\"a}nvisningarna till tidigare forskning, att EU-r{\"a}ttens{\"o}vergripande principer om lojal till{\"a}mpning och likabehandling har betydelsef{\"o}r de svenska kommunerna. Det kan bli n{\"o}dv{\"a}ndigt att beakta dessa principeri utformningen av rutiner f{\"o}r att handl{\"a}gga {\"a}renden i kommunerna, exempelvisavseende serveringstillst{\aa}nd enligt alkohollagen. Det {\"a}r ocks{\aa} t{\"a}nkbart attden EU-r{\"a}ttsliga likabehandlingsprincipen n{\aa}gon g{\aa}ng kan kr{\"a}va mer {\"a}n denmotsvarande kommunalr{\"a}ttsliga principen.D{\"a}rut{\"o}ver {\"a}r kommunerna skyldiga att p{\aa} en rad omr{\aa}den direkt till{\"a}mpa EU-r{\"a}ttsliga regler, antingen i f{\"o}rdraget (s{\aa}som best{\"a}mmelserna om statligt st{\"o}d) eller i f{\"o}rordningar (s{\aa}som livsmedelsregleringen). N{\"a}r det g{\"a}ller f{\"o}rordningsregleringar {\"a}r det dock den svenska lagstiftaren som i s{\"a}rskilda best{\"a}mmelser utpekar kommunerna som ansvariga. Erfarenheten av {\"o}verflyttningen av ansvar f{\"o}r djurskyddstillsyn fr{\aa}n kommunerna till statliga myndigheter visar att kommunerna genom sin sj{\"a}lvstyrelse har s{\"a}rdrag som p{\aa}verkar vilka roller de b{\"o}r tilldelas i f{\"o}rh{\aa}llande till EU-reglerna. Slutligen har kommunerna ocks{\aa} i uppgift att till{\"a}mpa svenska regler som genomf{\"o}r EU-direktiv. Dessa kan d{\aa} finnas i lagar, f{\"o}rordningar och myndighetsf{\"o}reskrifter. Ett viktigt exempel p{\aa} EU-regler som genomf{\"o}rs i svenska f{\"o}reskrifter {\"a}r best{\"a}mmelserna i lagen om offentlig upphandling. I fr{\aa}ga om till{\"a}mpning av s{\aa}dana EU-r{\"a}ttsliga regler g{\"a}ller allm{\"a}nt att kommunerna inte kan f{\aa} samma typ av ledning fr{\aa}n regeringens och riksdagsutskottets f{\"o}rarbeten som vid helt svensk reglering. Det st{\"a}ller d{\"a}rmed s{\"a}rskilda krav p{\aa} r{\"a}ttsliga bed{\"o}mningar p{\aa} den lokala niv{\aa}n.I f{\"o}rh{\aa}llandet mellan EU-lagstiftningen och svenska regler kan kommunernahamna i lojalitetskonflikter. Enligt principen fr{\aa}n EU-domstolens avg{\"o}randei m{\aa}let Costanzo ska kommunerna under vissa f{\"o}ruts{\"a}ttningar {\aa}sidos{\"a}ttanationella regler som strider mot EU-r{\"a}tten. Kommunerna saknar dockm{\"o}jlighet att p{\aa} eget initiativ f{\aa} till st{\aa}nd en auktoritativ tolkning av EUr{\"a}ttengenom EU-domstolen. Exemplet i de s{\aa} kallade SYSAV-m{\aa}len visar hurkommunerna och deras tj{\"a}nstem{\"a}n p{\aa} detta s{\"a}tt kan hamna i r{\"a}ttsligt sv{\aa}rasituationer, som till och med skulle kunna aktualisera straffansvar f{\"o}r tj{\"a}nstefel. Isituationer d{\"a}r kommunerna anf{\"o}r en annan syn p{\aa} EU-r{\"a}ttens inneh{\aa}ll {\"a}n densvenska lagstiftaren – och kanske rentav de svenska domstolarna – konkretiserassp{\"a}nningen mellan de olika niv{\aa}erna.N{\"a}r det g{\"a}ller kommunernas m{\"o}jligheter till p{\aa}verkan i EU-fr{\aa}gor finns f{\"o}rst enkanal genom de svenska kommunernas representanter i Regionkommitt{\'e}n. Det{\"a}r dock givet att kommunernas p{\aa}verkan i praktiken kan vara begr{\"a}nsad. Denenskilda kommunen – som ofta inte har n{\aa}gon egen representant i kommitt{\'e}n– beh{\"o}ver dessutom f{\aa} st{\"o}d fr{\aa}n de svenska representanterna och andramedlemsstaters ledam{\"o}ter. Kommitt{\'e}n {\"a}r ocks{\aa} enbart ett r{\aa}dgivande organ.Vidare finns ett visst utrymme f{\"o}r informell p{\aa}verkan genom att etablera n{\"a}rvaroi Bryssel i form av regionkontor och liknande. {\"A}ven om s{\aa}dana etableringarsedan l{\"a}nge f{\aa}r anses juridiskt okontroversiella finns det anledning att {\"o}verv{\"a}gaom det finns r{\"a}ttsliga gr{\"a}nser f{\"o}r hur l{\aa}ngt kommunerna f{\aa}r g{\aa} i utrikespolitisktagerande genom s{\aa}dana etableringar. Slutligen kan kommunerna, ocks{\aa}informellt, f{\"o}rs{\"o}ka p{\aa}verka utvecklingen av EU-lagstiftningen genom att ageraremissinstans och liknande.Kommunerna har slutligen vissa m{\"o}jligheter att agera genom domstolsprocesser.Till att b{\"o}rja med kan de f{\"o}rs{\"o}ka tillvarata sina intressen inom ramenf{\"o}r svenska processer i de allm{\"a}nna domstolarna (exempelvis i fr{\aa}ga omskadest{\aa}ndskrav) och i f{\"o}rvaltningsdomstolarna (genom att, d{\"a}r det {\"a}r m{\"o}jligt,{\"o}verklaga f{\"o}rvaltningsmyndigheters beslut som ber{\"o}r dem). Inom ramen f{\"o}ren nationell process kan en kommun f{\"o}rs{\"o}ka f{\aa} den svenska domstolen attbeg{\"a}ra ett f{\"o}rhandsavg{\"o}rande fr{\aa}n EU-domstolen. Kommunen kan allts{\aa} intesj{\"a}lv beg{\"a}ra en s{\aa}dan tolkning av EU-r{\"a}tten. Vidare kan kommunerna genomRegionkommitt{\'e}n driva fr{\aa}gan om ogiltigf{\"o}rklarande av EU-lagstiftning till domstolen, n{\aa}got som ocks{\aa} kan fungera som ett politiskt p{\aa}tryckningsmedel if{\"o}rh{\aa}llande till de lagstiftande organen (Europaparlamentet och r{\aa}det).Till skillnad fr{\aa}n den statliga niv{\aa}n {\"a}r de svenska kommunerna inte direkta akt{\"o}rer i EU som representanter f{\"o}r medlemsstaten Sverige. Kommunernas p{\aa}verkan p{\aa} EU-lagstiftningen blir d{\"a}rf{\"o}r till stor del indirekt. Flerniv{\aa}styrningen f{\"o}ruts{\"a}tter ett samspel mellan de olika niv{\aa}erna, det vill s{\"a}ga EU:s institutioner, riksdag och regering samt kommunerna. Detta samspel inneb{\"a}r till att b{\"o}rja med att den svenska statliga niv{\aa}n visserligen ansvarar f{\"o}r vad de svenska kommunerna g{\"o}r, men att den inte alltid kan styra kommunerna. H{\"a}r kan som exempel n{\"a}mnas kommunernas agerande i f{\"o}rh{\aa}llande till EU:s institutioner genom regionkontoren (s{\aa} l{\"a}nge de inte n{\aa}r gr{\"a}nsen f{\"o}r vad som kan godtas i fr{\aa}ga om f{\"o}rbudet mot kommunal utrikespolitik). I det fallet kan potentiella konflikter uppst{\aa} n{\"a}r en kommun avviker fr{\aa}n EU-r{\"a}tten p{\aa} ett s{\"a}tt som g{\"o}r att svenska staten blir skyldig att betala vite till EU f{\"o}r f{\"o}rdragsbrott. F{\"o}r kommunernas del g{\"a}ller vidare att deras handlingsutrymme p{\aa}verkas i viktiga avseenden, s{\aa}som n{\"a}r det g{\"a}ller de ofta diskuterade omr{\aa}dena f{\"o}r statligt st{\"o}d och offentlig upphandling. De m{\aa}ste d{\"a}rtill f{\"o}rh{\aa}lla sig till delvis {\"o}verlappande regelverk p{\aa} svensk och europeisk niv{\aa}, som dessutom kan ha delvis olika syften. I vissa fall erbjuder dessa regelverk betydande m{\"o}jligheter f{\"o}r den kommunala niv{\aa}n att agera strategiskt.Kommunerna beh{\"o}ver ha en f{\"o}rst{\aa}else f{\"o}r att de {\"a}r akt{\"o}rer p{\aa} alla de trekonstitutionella niv{\aa}erna: den lokala, den nationella och den europeiska. F{\"o}ratt f{\"o}rst{\aa} f{\"o}rh{\aa}llandena mellan niv{\aa}erna kan det avslutningsvis konstateras attdet {\"a}r n{\"o}dv{\"a}ndigt att, vid sidan av de politiska realiteterna, f{\"o}rst{\aa} de juridiskamekanismerna. Vad som ibland – inte s{\"a}llan kritiskt – diskuteras som enjuridifiering {\"a}r i m{\aa}nga avseenden en n{\"o}dv{\"a}ndighet i ett komplext flerniv{\aa}system. Ett s{\aa}dant system kr{\"a}ver helt enkelt ett visst m{\aa}tt av regler om vem som ansvarar f{\"o}r vad liksom konfliktl{\"o}sningsmekanismer. Dessa regelstrukturer beh{\"o}vertolkas genom domstolspraxis p{\aa} b{\aa}de svensk och europeisk niv{\aa}. I den svenskakommunala f{\"o}rvaltningen kr{\"a}vs d{\"a}rmed en medvetenhet om de juridiskaf{\"o}ruts{\"a}ttningarna och argumentationsformerna f{\"o}r att kunna navigera i detflerniv{\aa}system d{\"a}r de svenska kommunerna befinner sig.",
keywords = "Konstitutionell r{\"a}tt, EU-r{\"a}tt, Constitutional law, EU law",
author = "Henrik Wenander",
year = "2019",
language = "svenska",
publisher = "Svenska institutet f{\"o}r europapolitiska studier",
number = "2019:1",

}