De svenska kommunerna i EU:s konstitutionella system

Research output: Book/ReportReport

Standard

De svenska kommunerna i EU:s konstitutionella system. / Wenander, Henrik.

Svenska institutet för europapolitiska studier, 2019. 49 p.

Research output: Book/ReportReport

Harvard

APA

CBE

Wenander H 2019. De svenska kommunerna i EU:s konstitutionella system. Svenska institutet för europapolitiska studier. 49 p.

MLA

Wenander, Henrik De svenska kommunerna i EU:s konstitutionella system Svenska institutet för europapolitiska studier. 2019.

Vancouver

Wenander H. De svenska kommunerna i EU:s konstitutionella system. Svenska institutet för europapolitiska studier, 2019. 49 p.

Author

Wenander, Henrik. / De svenska kommunerna i EU:s konstitutionella system. Svenska institutet för europapolitiska studier, 2019. 49 p.

RIS

TY - BOOK

T1 - De svenska kommunerna i EU:s konstitutionella system

AU - Wenander, Henrik

PY - 2019

Y1 - 2019

N2 - Tidigare forskning har visat hur lokala och regionala organ i EU:s medlemsstateringår i ett system för flernivåstyre (multi-level governance). Frågan för denhär rapporten är vilken ställning de svenska kommunerna har i dennaflernivåorganisation. Inriktningen är juridisk och syftar till att bidra till förståelsenav kommunernas rättsliga roll i dagens statsskick.Att de svenska kommunerna påverkas av EU-medlemskapet är numerasjälvklart. Denna påverkan går utöver de frågor som – av naturliga skäl – främstuppmärksammas, bland annat statligt stöd och offentlig upphandling. EU-rättenpåverkar kommunernas ställning, organisation och uppgifter, kontrollen av demsamt deras påverkansmöjligheter. Det spänningsförhållande mellan självstyre ochstatlig styrning av kommunerna som redan finns i det svenska konstitutionellasystemet blir på så sätt än mer komplext när EU-dimensionen tillkommer.Till att börja med kan det dock konstateras att EU-rätten inte påverkarkommunernas grundläggande ställning som självstyrande organ i det svenskastatsskicket. Den svenska grundlagsregleringen innebär att det inte är möjligt atttill EU överlåta beslutanderätt som rör principerna för statsskicket. Dessa principer omfattar bland annat den kommunala självstyrelsen. På EU-nivån finns vidare ett grundläggande skydd för medlemsstaternas nationella identitet, ett begrepp som omfattar lokalt och regionalt självstyre. På så sätt finns principiella gränser för EU:s inblandning i den lokala och regionala självstyrelsen. I praktiken har troligen EU:s institutioner dessutom varken möjlighet eller intresse av att allmänt lägga sig i exempelvis kommunernas organisation. Indirekt kan kommunernas intressen vidare skyddas genom den svenska riksdagens subsidiaritetskontroll. När det gäller kommunernas uppgifter och deras handlingsutrymmevisar rapporten, och hänvisningarna till tidigare forskning, att EU-rättensövergripande principer om lojal tillämpning och likabehandling har betydelseför de svenska kommunerna. Det kan bli nödvändigt att beakta dessa principeri utformningen av rutiner för att handlägga ärenden i kommunerna, exempelvisavseende serveringstillstånd enligt alkohollagen. Det är också tänkbart attden EU-rättsliga likabehandlingsprincipen någon gång kan kräva mer än denmotsvarande kommunalrättsliga principen.Därutöver är kommunerna skyldiga att på en rad områden direkt tillämpa EU-rättsliga regler, antingen i fördraget (såsom bestämmelserna om statligt stöd) eller i förordningar (såsom livsmedelsregleringen). När det gäller förordningsregleringar är det dock den svenska lagstiftaren som i särskilda bestämmelser utpekar kommunerna som ansvariga. Erfarenheten av överflyttningen av ansvar för djurskyddstillsyn från kommunerna till statliga myndigheter visar att kommunerna genom sin självstyrelse har särdrag som påverkar vilka roller de bör tilldelas i förhållande till EU-reglerna. Slutligen har kommunerna också i uppgift att tillämpa svenska regler som genomför EU-direktiv. Dessa kan då finnas i lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter. Ett viktigt exempel på EU-regler som genomförs i svenska föreskrifter är bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling. I fråga om tillämpning av sådana EU-rättsliga regler gäller allmänt att kommunerna inte kan få samma typ av ledning från regeringens och riksdagsutskottets förarbeten som vid helt svensk reglering. Det ställer därmed särskilda krav på rättsliga bedömningar på den lokala nivån.I förhållandet mellan EU-lagstiftningen och svenska regler kan kommunernahamna i lojalitetskonflikter. Enligt principen från EU-domstolens avgörandei målet Costanzo ska kommunerna under vissa förutsättningar åsidosättanationella regler som strider mot EU-rätten. Kommunerna saknar dockmöjlighet att på eget initiativ få till stånd en auktoritativ tolkning av EUrättengenom EU-domstolen. Exemplet i de så kallade SYSAV-målen visar hurkommunerna och deras tjänstemän på detta sätt kan hamna i rättsligt svårasituationer, som till och med skulle kunna aktualisera straffansvar för tjänstefel. Isituationer där kommunerna anför en annan syn på EU-rättens innehåll än densvenska lagstiftaren – och kanske rentav de svenska domstolarna – konkretiserasspänningen mellan de olika nivåerna.När det gäller kommunernas möjligheter till påverkan i EU-frågor finns först enkanal genom de svenska kommunernas representanter i Regionkommittén. Detär dock givet att kommunernas påverkan i praktiken kan vara begränsad. Denenskilda kommunen – som ofta inte har någon egen representant i kommittén– behöver dessutom få stöd från de svenska representanterna och andramedlemsstaters ledamöter. Kommittén är också enbart ett rådgivande organ.Vidare finns ett visst utrymme för informell påverkan genom att etablera närvaroi Bryssel i form av regionkontor och liknande. Även om sådana etableringarsedan länge får anses juridiskt okontroversiella finns det anledning att övervägaom det finns rättsliga gränser för hur långt kommunerna får gå i utrikespolitisktagerande genom sådana etableringar. Slutligen kan kommunerna, ocksåinformellt, försöka påverka utvecklingen av EU-lagstiftningen genom att ageraremissinstans och liknande.Kommunerna har slutligen vissa möjligheter att agera genom domstolsprocesser.Till att börja med kan de försöka tillvarata sina intressen inom ramenför svenska processer i de allmänna domstolarna (exempelvis i fråga omskadeståndskrav) och i förvaltningsdomstolarna (genom att, där det är möjligt,överklaga förvaltningsmyndigheters beslut som berör dem). Inom ramen fören nationell process kan en kommun försöka få den svenska domstolen attbegära ett förhandsavgörande från EU-domstolen. Kommunen kan alltså intesjälv begära en sådan tolkning av EU-rätten. Vidare kan kommunerna genomRegionkommittén driva frågan om ogiltigförklarande av EU-lagstiftning till domstolen, något som också kan fungera som ett politiskt påtryckningsmedel iförhållande till de lagstiftande organen (Europaparlamentet och rådet).Till skillnad från den statliga nivån är de svenska kommunerna inte direkta aktörer i EU som representanter för medlemsstaten Sverige. Kommunernas påverkan på EU-lagstiftningen blir därför till stor del indirekt. Flernivåstyrningen förutsätter ett samspel mellan de olika nivåerna, det vill säga EU:s institutioner, riksdag och regering samt kommunerna. Detta samspel innebär till att börja med att den svenska statliga nivån visserligen ansvarar för vad de svenska kommunerna gör, men att den inte alltid kan styra kommunerna. Här kan som exempel nämnas kommunernas agerande i förhållande till EU:s institutioner genom regionkontoren (så länge de inte når gränsen för vad som kan godtas i fråga om förbudet mot kommunal utrikespolitik). I det fallet kan potentiella konflikter uppstå när en kommun avviker från EU-rätten på ett sätt som gör att svenska staten blir skyldig att betala vite till EU för fördragsbrott. För kommunernas del gäller vidare att deras handlingsutrymme påverkas i viktiga avseenden, såsom när det gäller de ofta diskuterade områdena för statligt stöd och offentlig upphandling. De måste därtill förhålla sig till delvis överlappande regelverk på svensk och europeisk nivå, som dessutom kan ha delvis olika syften. I vissa fall erbjuder dessa regelverk betydande möjligheter för den kommunala nivån att agera strategiskt.Kommunerna behöver ha en förståelse för att de är aktörer på alla de trekonstitutionella nivåerna: den lokala, den nationella och den europeiska. Föratt förstå förhållandena mellan nivåerna kan det avslutningsvis konstateras attdet är nödvändigt att, vid sidan av de politiska realiteterna, förstå de juridiskamekanismerna. Vad som ibland – inte sällan kritiskt – diskuteras som enjuridifiering är i många avseenden en nödvändighet i ett komplext flernivåsystem. Ett sådant system kräver helt enkelt ett visst mått av regler om vem som ansvarar för vad liksom konfliktlösningsmekanismer. Dessa regelstrukturer behövertolkas genom domstolspraxis på både svensk och europeisk nivå. I den svenskakommunala förvaltningen krävs därmed en medvetenhet om de juridiskaförutsättningarna och argumentationsformerna för att kunna navigera i detflernivåsystem där de svenska kommunerna befinner sig.

AB - Tidigare forskning har visat hur lokala och regionala organ i EU:s medlemsstateringår i ett system för flernivåstyre (multi-level governance). Frågan för denhär rapporten är vilken ställning de svenska kommunerna har i dennaflernivåorganisation. Inriktningen är juridisk och syftar till att bidra till förståelsenav kommunernas rättsliga roll i dagens statsskick.Att de svenska kommunerna påverkas av EU-medlemskapet är numerasjälvklart. Denna påverkan går utöver de frågor som – av naturliga skäl – främstuppmärksammas, bland annat statligt stöd och offentlig upphandling. EU-rättenpåverkar kommunernas ställning, organisation och uppgifter, kontrollen av demsamt deras påverkansmöjligheter. Det spänningsförhållande mellan självstyre ochstatlig styrning av kommunerna som redan finns i det svenska konstitutionellasystemet blir på så sätt än mer komplext när EU-dimensionen tillkommer.Till att börja med kan det dock konstateras att EU-rätten inte påverkarkommunernas grundläggande ställning som självstyrande organ i det svenskastatsskicket. Den svenska grundlagsregleringen innebär att det inte är möjligt atttill EU överlåta beslutanderätt som rör principerna för statsskicket. Dessa principer omfattar bland annat den kommunala självstyrelsen. På EU-nivån finns vidare ett grundläggande skydd för medlemsstaternas nationella identitet, ett begrepp som omfattar lokalt och regionalt självstyre. På så sätt finns principiella gränser för EU:s inblandning i den lokala och regionala självstyrelsen. I praktiken har troligen EU:s institutioner dessutom varken möjlighet eller intresse av att allmänt lägga sig i exempelvis kommunernas organisation. Indirekt kan kommunernas intressen vidare skyddas genom den svenska riksdagens subsidiaritetskontroll. När det gäller kommunernas uppgifter och deras handlingsutrymmevisar rapporten, och hänvisningarna till tidigare forskning, att EU-rättensövergripande principer om lojal tillämpning och likabehandling har betydelseför de svenska kommunerna. Det kan bli nödvändigt att beakta dessa principeri utformningen av rutiner för att handlägga ärenden i kommunerna, exempelvisavseende serveringstillstånd enligt alkohollagen. Det är också tänkbart attden EU-rättsliga likabehandlingsprincipen någon gång kan kräva mer än denmotsvarande kommunalrättsliga principen.Därutöver är kommunerna skyldiga att på en rad områden direkt tillämpa EU-rättsliga regler, antingen i fördraget (såsom bestämmelserna om statligt stöd) eller i förordningar (såsom livsmedelsregleringen). När det gäller förordningsregleringar är det dock den svenska lagstiftaren som i särskilda bestämmelser utpekar kommunerna som ansvariga. Erfarenheten av överflyttningen av ansvar för djurskyddstillsyn från kommunerna till statliga myndigheter visar att kommunerna genom sin självstyrelse har särdrag som påverkar vilka roller de bör tilldelas i förhållande till EU-reglerna. Slutligen har kommunerna också i uppgift att tillämpa svenska regler som genomför EU-direktiv. Dessa kan då finnas i lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter. Ett viktigt exempel på EU-regler som genomförs i svenska föreskrifter är bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling. I fråga om tillämpning av sådana EU-rättsliga regler gäller allmänt att kommunerna inte kan få samma typ av ledning från regeringens och riksdagsutskottets förarbeten som vid helt svensk reglering. Det ställer därmed särskilda krav på rättsliga bedömningar på den lokala nivån.I förhållandet mellan EU-lagstiftningen och svenska regler kan kommunernahamna i lojalitetskonflikter. Enligt principen från EU-domstolens avgörandei målet Costanzo ska kommunerna under vissa förutsättningar åsidosättanationella regler som strider mot EU-rätten. Kommunerna saknar dockmöjlighet att på eget initiativ få till stånd en auktoritativ tolkning av EUrättengenom EU-domstolen. Exemplet i de så kallade SYSAV-målen visar hurkommunerna och deras tjänstemän på detta sätt kan hamna i rättsligt svårasituationer, som till och med skulle kunna aktualisera straffansvar för tjänstefel. Isituationer där kommunerna anför en annan syn på EU-rättens innehåll än densvenska lagstiftaren – och kanske rentav de svenska domstolarna – konkretiserasspänningen mellan de olika nivåerna.När det gäller kommunernas möjligheter till påverkan i EU-frågor finns först enkanal genom de svenska kommunernas representanter i Regionkommittén. Detär dock givet att kommunernas påverkan i praktiken kan vara begränsad. Denenskilda kommunen – som ofta inte har någon egen representant i kommittén– behöver dessutom få stöd från de svenska representanterna och andramedlemsstaters ledamöter. Kommittén är också enbart ett rådgivande organ.Vidare finns ett visst utrymme för informell påverkan genom att etablera närvaroi Bryssel i form av regionkontor och liknande. Även om sådana etableringarsedan länge får anses juridiskt okontroversiella finns det anledning att övervägaom det finns rättsliga gränser för hur långt kommunerna får gå i utrikespolitisktagerande genom sådana etableringar. Slutligen kan kommunerna, ocksåinformellt, försöka påverka utvecklingen av EU-lagstiftningen genom att ageraremissinstans och liknande.Kommunerna har slutligen vissa möjligheter att agera genom domstolsprocesser.Till att börja med kan de försöka tillvarata sina intressen inom ramenför svenska processer i de allmänna domstolarna (exempelvis i fråga omskadeståndskrav) och i förvaltningsdomstolarna (genom att, där det är möjligt,överklaga förvaltningsmyndigheters beslut som berör dem). Inom ramen fören nationell process kan en kommun försöka få den svenska domstolen attbegära ett förhandsavgörande från EU-domstolen. Kommunen kan alltså intesjälv begära en sådan tolkning av EU-rätten. Vidare kan kommunerna genomRegionkommittén driva frågan om ogiltigförklarande av EU-lagstiftning till domstolen, något som också kan fungera som ett politiskt påtryckningsmedel iförhållande till de lagstiftande organen (Europaparlamentet och rådet).Till skillnad från den statliga nivån är de svenska kommunerna inte direkta aktörer i EU som representanter för medlemsstaten Sverige. Kommunernas påverkan på EU-lagstiftningen blir därför till stor del indirekt. Flernivåstyrningen förutsätter ett samspel mellan de olika nivåerna, det vill säga EU:s institutioner, riksdag och regering samt kommunerna. Detta samspel innebär till att börja med att den svenska statliga nivån visserligen ansvarar för vad de svenska kommunerna gör, men att den inte alltid kan styra kommunerna. Här kan som exempel nämnas kommunernas agerande i förhållande till EU:s institutioner genom regionkontoren (så länge de inte når gränsen för vad som kan godtas i fråga om förbudet mot kommunal utrikespolitik). I det fallet kan potentiella konflikter uppstå när en kommun avviker från EU-rätten på ett sätt som gör att svenska staten blir skyldig att betala vite till EU för fördragsbrott. För kommunernas del gäller vidare att deras handlingsutrymme påverkas i viktiga avseenden, såsom när det gäller de ofta diskuterade områdena för statligt stöd och offentlig upphandling. De måste därtill förhålla sig till delvis överlappande regelverk på svensk och europeisk nivå, som dessutom kan ha delvis olika syften. I vissa fall erbjuder dessa regelverk betydande möjligheter för den kommunala nivån att agera strategiskt.Kommunerna behöver ha en förståelse för att de är aktörer på alla de trekonstitutionella nivåerna: den lokala, den nationella och den europeiska. Föratt förstå förhållandena mellan nivåerna kan det avslutningsvis konstateras attdet är nödvändigt att, vid sidan av de politiska realiteterna, förstå de juridiskamekanismerna. Vad som ibland – inte sällan kritiskt – diskuteras som enjuridifiering är i många avseenden en nödvändighet i ett komplext flernivåsystem. Ett sådant system kräver helt enkelt ett visst mått av regler om vem som ansvarar för vad liksom konfliktlösningsmekanismer. Dessa regelstrukturer behövertolkas genom domstolspraxis på både svensk och europeisk nivå. I den svenskakommunala förvaltningen krävs därmed en medvetenhet om de juridiskaförutsättningarna och argumentationsformerna för att kunna navigera i detflernivåsystem där de svenska kommunerna befinner sig.

KW - Konstitutionell rätt

KW - EU-rätt

KW - Constitutional law

KW - EU law

M3 - Rapport

BT - De svenska kommunerna i EU:s konstitutionella system

PB - Svenska institutet för europapolitiska studier

ER -